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교육자치와 학교자율화 방안

-지속 가능한 학교혁신을 지원하는 학교자율화 방안-

‘교육자치, 학교자치, 학교자율화’

5.31 교육개혁 이후 학교자치, 학교자율화에 대한 문제는 지속적으로 제기되어 왔고 현 정부에 이르러서도 지방분권과 더불어 교육자치, 학교자치 혹은 학교자율화에 대한 논의가 활발하게 진행 중이다.

그러나 이 세 가지에 대해서는 개념의 혼돈과 더불어 각 주체에 따라 달리 해석하고 있다.

교육자치는 학교자치 상위개념으로서 교육활동과 교육행정 활동 모두에 걸쳐있으며, 중앙․지방․학교 차원이나 일반 행정기관과 교육 행정기관 간에도 있을 수 있다. 현실적인 교육자치제도의 양상은 당해 국가 및 사회의 자치 역사를 반영한 입법 정치에 따른다.(고전. 2008)

학교자치라는 용어는 법정용어가 아니며 1995년 5.31 교육개혁안에서 학교운영위원회 도입으로 ‘학부모, 교원, 지역인사가 참여하는 단위학교 차원의 교육(학교)자치’로 의미를 부여하였고 단위학교책임경영제 또는 학교자율경영과 같은 개념으로 사용되었다. 학교자치는 학교라는 단위에서 이루어지는 교육자치이며, 교육내용의 자치와 교육행정의 자치를 모두 포함한다.

2008년 4월 15일 교과부는 ‘학교자율화 추진 계획’을 발표하였다. 이는 학교자율화를 통해 단위학교가 다양하고 질 높은 교육을 할 수 있도록 교육활동 운영 등에 관하여 중앙정부가 지침 등을 통해 포괄적으로 행사하던 결정권을 시 도교육청과 학교로 이양하고, 궁극적으로는 단위학교의 구성원들이 자율적으로 학교운영에 관한 의사결정을 하도록 하기 위한 교육자치의 고도화와 동시에 공교육 내실화를 추구하는 것이다(정제영,2008). 즉, 학교자율화를 통해 학교단위의 자치를 실현하는 것이라 할 수 있다.

2017년 12월 전국시도교육감협의회와 교육부는 교육자치 로드맵을 발표하고 교육자치의 목표를 ‘유․초․중등교육의 지방교육 분권을 강화하고 학교 민주주의를 달성’하는 것으로 보고 학교민주주의를 학교자치와 동일시하였다. 그러나 이는 자칫 학교자치 또는 학교자율화가 교사자치와 등치되거나 의사결정과정으로서의 학교민주주의로 잘못 해석할 수 있는 여지가 있다.

학교자율화와 그간의 학교개혁 운동

5.31 교육개혁으로 등장한 학교자율화(학교자율경영) 정책은 교육계의 지향과 경제계의 논리, 외국의 모형이 결합하면서 등장하였으며 중앙정부 중심의 ‘강요된 자율성’과 ‘성과에 대한 외적 책무성’을 묻는 방식은 학교현장의 공감을 이끌어내지 못하였다.

또한 신자유주의와 결합한 학교자율화는 교육의 다양화 실패, 학교 서열화를 가져왔고, 개별 학교단위의 학교자율화는 경쟁의 부추김과 사회적 폐쇄(social closure)를 강화하는 기제로 작동하였다.

한편, 2000년대 초 남한산초등학교와 같은 작은학교를 중심으로 ‘교사 중심의 아래로부터의 자생적인 학교개혁 운동’이 시작되었다. 이들은 학생중심 교육을 표방하고 관리와 통제중심의 관행과 틀을 바꾸기 위해 공동체적인 학교 비전을 세우고 민주적인 운영 시스템과 학교문화 개선을 위한 실천적 운동을 전개하였다.

전형적인 시장주의와 표준화의 길을 걸었던 이명박 정부시기에 이와 같은 자생적 학교개혁 운동은 경기도교육청의 혁신학교, 혁신교육 정책이 되면서 학교문화를 바꾸고 학교 교육을 정상화하는 등 많은 부분에서 한국 교육사의 전환점을 마련하였고 교육 주체들이 능동적으로 학교 안의 삶을 구성하고 실천 할 수 있는 자치와 자율의 학교 운영의 물꼬를 텄다.

의미와 성과를 살리기 위한 학교자율화가 되려면

5.31 교육개혁을 비롯해 지금까지 제시되었던 교육개혁이나 학교자율화 방안에서도 끊임없이 권한 이양이나 불필요한 지침 폐지, 규제성 법령 정비 및 행정절차 간소화를 논하고 실행하였으나 이것이 학교의 자율성과 자치 능력을 높였는가에 대해서는 회의적이다.

현 정부에서 제시한 교육자치 로드맵에서도 교육 권한 배분과 이양을 통해 학교의 자율성을 확대시켜 학교자치를 실현하고자 하고 있다. 물론 현 정부에서 어떻게 실행하고 추진하느냐에 따라 학교의 자율성 확보의 문제는 달라질 수 있겠으나 학교자치 저해 요인에 대한 제거만으로 자생적으로 학교혁신을 추동하는 진정한 의미의 학교자치가 실현될 수 있을지는 미지수다.

또한 ‘자율’에 대해서도 의미를 명백히 한 후 학교자율화를 논할 필요가 있다. ‘자율’은 ‘외부적 요인이나 권위에 의해 강요나 지시를 받지 않고 자기가 세운 원칙에 따라 스스로를 규제하고 행위를 결정하는 것’을 의미한다. 따라서 ‘자율’은 자기 결정과 자기규율에 따른 실천행위로서 독자적 재량권에 따른 결과에 대해 응분의 책임을 져야 하는 속성을 가지고 있다.

‘학교자율화’가 자율의 의미를 살리며 소기의 성과를 거두기 위해서는 학교와 교사가 적극적 책무성을 가지고 해야 할 것과 소극적인지만 반드시 덜어내고 지켜야 할 것, 그리고 제도나 시스템적으로 뒷받침해야할 것을 찾아 실천하고 해결해야 할 것이다.

먼저 적극적 책무성을 가지고 해야 할 것은 교육의 공공적 관점에서 실천해야 할 것들이다. 이는 학생을 중심에 둔 관점으로 학습자 선택권과 학습 다양화를 위한 교육과정 다양화 측면에서의 학교자율화를 주장하고 실천해야 한다는 것이다.

이를 위해서는 공동체로서의 학교와 학교 간 연대(지역 공동체), 즉 지역 공동체 기반의 네트워크적 접근이 필요하다. 먼저 공동체로서 학교는 학교 구성원들 간의 관계와 공동체에 대한 책임이 중요하다. 전문적 공동체로서 교원, 학습공동체로서 학습성취도, 학생들의 공동체 의식과 소속감, 서로의 다름을 존중하고 받아들이는 민주적인 공동체가 이루어져야 한다. (Furman,2002).

학교자율화가 단지 교사 자치나 교사 개인의 교수학습 운영의 자율성에 그치지 않고 이를 넘어 학교의 역량으로 발전해 갈 수 있으려면, 학교는 학습방법을 서로 공유하면서 지속적으로 성장할 수 있는 ‘학습하는 조직’으로서 학습조직화가 되어야 한다(learning organization)(Senge,1990). 학교의 경우 많은 지식이 암묵지의 형태로 개인에게 체화되어 존재하므로 전문성이 다른 사람에게 공유되거나, 학교역량으로 축적되거나, 학교 전통으로 전수되기 어려운 구조이기 때문이다.

또한 경쟁이 아닌 공공성과 형평성을 강조하고 협력을 중심으로 학교 간 동반성장을 하기 위해서는 단위 학교의 학습공동체 활성화는 물론 이를 넘어 교사 간, 학교 간, 지역 간, 더 나아가 교육생태계적 관점에서 다른 조직과의 다원적 네트워킹을 이루어 나가야 한다.

학교교육 제4의 길은 ‘최대한 자율적인 학교 운영, 효율적인 학습공동체, 학부모․학생․지역사회의 학교운영 참여, 정부․학교․지역사회의 공동 결정’을 이야기 한다. 이는 학교의 자율성에 기반한 변화가 단위학교 만의 일만은 아니며 그렇다고 교육청의 세부적인 관여도 아닌 아래로부터의 학교 변화를 형성하고, 위로부터의 방향성을 안내 받으면서 지역 공동체 안에서 함께 변화하고 성장해 가는 것이기 때문이다.

혁신학교가 10여년을 넘어 대한민국의 교육변화를 이끌어올 수 있었던 것은 바로 이 지점, 아래로부터(상향식)의 학교개혁을 도교육청의 제도를 통한 위로부터(하향식)의 교육개혁이 절묘하게 어우러졌기 때문이다. 이러한 측면에서 교육개혁의 지속성을 위해서는 마이클 풀란이 “우리에게 필요한 전략은 ‘실천에 초점두기’이며 이것이 하향식과 상향식 조화와 절충을 추구하는 방식이다.”라는 말을 새겨야 할 것이다.

학교자율화를 위해서는 소극적이지만 반드시 덜어내거나 지켜내야 할 것들이 있다. ‘교육은 적극적이되 행적은 소극적’으로란 말이 적합 할 듯하다. 큰 틀에서는 교육부나 시도교육감협의회에서 학교의 교육활동을 저해하는 요소를 정리해가겠지만 학교 자체 내에서도 지나친 행정으로 인하여 교육활동을 저해하는 것은 없는지 살피고 정리해 가야 할 것이다.

마지막으로 제도나 시스템이 학교자율화를 지원할 수 있도록 재정비 되어야 한다. 그러나 이 부분 역시 교육부나 교육청, 교육지원청이 해결해 나갈 부분과 학교가 만들어 가야 할 부분이 있을 것이다.

다만 학교자율화를 지원하는 정책과 제도는 표준화 된 방식에서 학교의 자율성과 책무성을 견인할 수 있는 방식으로 이루어져야 할 것이다. 이 부분에 대한 구체적인 방식은 차후로 지속적인 논의가 필요할 것으로 본다.

학교자율화는 혁신성을 높이는 것을 통해 이루어야 한다.

그동안 지속되어 왔던 학교자율화에 대한 요청과 요구는 학교의 자율성을 기반으로 학교의 당면 문제 해결과 지속적인 교육개혁을 통해 학교의 교육력을 높이기 위한 것이었다.

교육부, 교육청, 교육지원청에서는 당연히 학교와 교사들의 전문성과 자율성을 저해하는 요인을 줄이고 학교가 스스로 혁신해 갈 수 있는 환경과 기반을 조성해 주어야한다